Un proyecto de ley para que el sistema financiero llegue con mayor eficacia y costos más bajos a los sectores sociales más frágiles
POR CARLOS HELLER*
El Bloque Nuevo Encuentro Popular y Solidario acaba de presentar un proyecto de ley de servicios financieros para el desarrollo económico y social, que cambia conceptualmente el espíritu de la Ley de Entidades Financieras (21.526). Se pasa de una ley para bancos a una ley pensada para los usuarios de los servicios financieros.
Para mí, es un paso muy importante, puesto que significa comenzar a cumplir con las propuestas realizadas en la campaña electoral y porque, además, refleja una reivindicación histórica del movimiento cooperativo al cual pertenezco.
Si bien en lo conceptual implica un cambio significativo, la ley fue pensada para lograr los objetivos planteados sin alterar el funcionamiento del sistema financiero tal como hoy lo conocemos. A partir de esta ley, el sistema financiero llegará con mayor intensidad y menores costos a los sectores más débiles de la economía, las micro, pequeñas y medianas empresas y los usuarios de menores recursos.
Para darle un marco adecuado al proyecto, conviene identificar las razones de la necesidad del cambio de la Ley de Entidades Financieras, de 1977, no sólo porque es una ley de la dictadura, sino también porque está imbuida de las ideas de liberalización de los mercados que en aquella época se identificaban con la “escuela de Chicago” y que, luego, se consolidaron en el “Consenso de Washington”. La ley 21.526 aplicó una fuerte desregulación sobre el sistema y, durante su vigencia, se produjeron varias crisis financieras y la desaparición de una gran cantidad de entidades, situación que, asociada a la liberalidad para el ingreso de bancos de capitales extranjeros, determinó una fuerte concentración y extranjerización de la actividad bancaria.
A lo largo de todos estos años, se fueron introduciendo al texto original una gran cantidad de modificaciones, algunas de las cuales significaron avances, pero ninguna cambió los aspectos esenciales de la ley y de sus implicancias. El artículo que permite a los bancos comerciales realizar toda operación que no esté expresamente prohibida, se mantuvo incólume.
Los datos macroeconómicos indicanque la excesiva permisividad no deriva en un beneficio para la sociedad. Si bien el sistema financiero emergió sano de la crisis de 2001, en 2009, el total de crédito al sector privado no financiero apenas llegó al 11,3, por ciento del PBI, un valor que se repitió estos últimos años y que es el más bajo de América Latina. Pero, además, los bancos mantienen una liquidez excesiva que alcanza al 35 por ciento de los depósitos, cuando gran parte de ese dinero debería haberse utilizado para dar crédito.
El proyecto de ley que se presentó se basa en dos enfoques principales: la definición de la actividad financiera como servicio público y la concepción a partir de las necesidades de los usuarios.
La actividad que despliegan los bancos incide profundamente en la economía general de los habitantes y constituye un factor fundamental y permanente en las relaciones económicas de los individuos entre sí y de éstos con el Estado, cuestiones que justifican que tal función sea considerada como servicio público.
Por estas razones, el servicio financiero debe ser prestado para cubrir necesidades de interés general, y no particular, y su prestación, al igual que cualquier otro servicio público, debe funcionar de manera permanente, es decir, de manera regular y continua para que pueda satisfacer las necesidades de las comunidades por sobre los intereses de quienes los prestan.
De allí que esta actividad siempre ha estado fuertemente regulada en los distintospaíses del mundo; los efectos altamente negativos sobre la economía general de las fallas en la regulación han sido claramente demostrados con la actual crisis financiera internacional.
Nuestro proyecto de ley implementa regulaciones más estrictas que las actuales, como, por ejemplo, establecer un listado taxativo de operaciones para los bancos comerciales con el criterio de “banca universal”, abandonando el criterio anterior de admitir toda operatoria que no se encuentre expresamente prohibida. Para los bancos de capital extranjero se incorporan criterios más restrictivos para su actuación en el sistema financiero nacional, algunos de los cuales se encontraban presentes en textos legales anteriores a las Ley 21.526.
PARTICIPACIÓN Se otorga al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de autorización para el funcionamiento de nuevas entidades de capital extranjero y se restablece el criterio de reciprocidad con los países de origen. También se determina que ninguna entidad financiera privada podrá tener una participación en el conjunto del sistema financiero superior al ocho por ciento, tanto en el total de depósitos como de préstamos con el sector privado.
El proyecto de ley instaura un fuerte fomento a la actividad financiera en las localidades de menor desarrollo relativo del interior del país. A las habituales ponderaciones de clase, naturaleza jurídica y otros parámetros utilizados para establecer regulaciones y exigencias diferenciadas, por este proyecto, el Banco Central deberá tener en cuenta también el origen del capital de las entidades y las características económicas y sociales de los sectores y regiones atendidos. La política de autorizaciones de filiales deberá guiarse por el objetivo de ampliar la cobertura geográfica del sistema financiero de modo de facilitar el acceso de los usuarios a sus servicios, así como evitar una excesiva concentración de filiales en las diferentes plazas, en particular, en los centros urbanos densamente poblados.
En cuanto a los intereses de los usuarios de servicios financieros, el proyecto los aborda desde tres ejes esenciales: el primero de ellos es el que denominamos “democratización de los servicios financieros”; entre otras regulaciones, coloca cupos mínimos de cartera para prestarle a las micro, pequeñas y medianas empresas. También se establece una tasa de interés máxima para préstamos a micro y pequeñas empresas sobre la base de una tasa promedio ponderada del sistema financiero para ese segmento, así como para préstamos personales inferiores a cien mil pesos. Se encomienda al Banco Central establecer un listado de “servicios esenciales” que las entidades deberán ofrecer a los sectores de menores ingresos de la población, para los que se fijarán pautas operativas determinadas y un nivel máximo de comisiones.
PROTECCIÓN El segundo eje lo constituye la “protección del usuario de los servicios financieros”, mediante el cual se obliga a las entidades a dar tratamiento y resolver los reclamos que presenten sus usuarios; a través de un departamento de atención a usuarios se crea la “defensoría del usuario de servicios financieros” en el ámbito del Banco Central, cuya misión consiste en la defensa y protección de los intereses de los usuarios financieros frente a los actos, hechos u omisiones de las entidades financieras, constituyéndose en una segunda instancia de reclamos interpuestos por los usuarios en caso de que el departamento de atención a usuarios no resolviere sus problemas. Por último, se encomienda al Banco Central implementar un “código de conducta” de las entidades financieras.
El tercer eje es la creación de un “régimen de garantía de los depósitos garantizado por el Estado nacional”, que resulta obligatorio para todos las entidades financieras, con un límite de hasta cien mil pesos por depositante o su equivalente en moneda extranjera, y cualquiera fuere la tasa pagada por los depósitos. La idea es reincorporar en el seno del Banco Central el Sistema de Garantía de Depósitos que fue parcialmente privatizado mediante la Ley 24.485. El objetivo es generar un sistema más protector desde el punto de vista del depositante.
Las entidades financieras son aptas para diseñar productos para los sectores sofisticados y de alta renta y, cuando llegan a sectores de menores recursos, lo hacen con altos costos. Nuestro proyecto está diseñado para que llegue a todos los usuarios, con las modalidades que sean adecuadas para cada uno de ellos, finalidad que sólo puede lograrse a través de la intervención protectora del Estado, que resulte en un aumento la eficiencia social de la actividad financiera
Revista Debate
* Diputado Nacional, bloque Nuevo Encuentro Popular y Solidario
